Brexit noodwet: democratisch tekort

Essay

Op 23 juni 2016 stemden de Britten in een referendum over het lidmaatschap van de Europese Unie. Het resultaat zal u niet zijn ontgaan. Het ‘leave-kamp’ kreeg de meeste stemmen. De Britten hadden gekozen voor een Brexit en zouden de Europese Unie gaan verlaten. Na de brief  van 29 maart 2017 waarin het Verenigd Koninkrijk zijn beslissing om de Europese Unie te verlaten kenbaar maakte, brak een periode van onderhandelen aan. Tot een akkoord kwam het niet. Na vele crises is Groot-Brittannië echter nog altijd lid van de Europese Unie. Ook onder de nieuwe premier Johnson is het land nog altijd in de ban van Brexit. Gelet op de onzekerheid heeft ook Nederland de nodige maatregelen getroffen. Onderdeel hiervan is de zogenaamde Verzamelwet Brexit. Met name artikel X van dit wetsvoorstel heeft de nodige kritiek gekregen. Ook het CDA heeft de nodige kritiek geleverd op het betreffende artikel. In het vervolg zal eerst worden stil gestaan bij het initiële wetsvoorstel. Daarna zal de kritiek op dit voorstel, alsmede de aanpassing voorgesteld door het CDA worden besproken.

In het Nederlandse staatsrecht ligt het wetgevende primaat bij de wetgever in formele zin: de Staten-Generaal en de regering. De Eerste en Tweede Kamer hebben zodoende een beslissende stem in het wetgevingsproces. De invloed van de Staten-Generaal op het wetgevingsproces vormt tegelijkertijd de democratische legitimatie voor het wetgevingsproces. Met zijn stem tijdens de Provinciale Staten respectievelijk Tweede Kamerverkiezingen heeft de burger invloed op de samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer. Indirect heeft de burger via de Eerste en Tweede Kamer zodoende ook invloed op het wetgevingsproces.

Naast wetgeving afkomstig van de formele wetgever bestaat er ook lagere regelgeving van de centrale overheid. Dergelijke lagere regelgeving is afkomstig van de centrale overheid en heeft algemeen verbindende werking in die zin dat iedereen aan de regel is gebonden, maar deze regelgeving ondergeschikt is aan van de formele wetgever afkomstige wetgeving. Lagere regelgeving afkomstig van de centrale overheid – algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en ministeriële regelingen – kunnen ook buiten het parlement om worden vastgesteld door de regering, ministers en zelfstandige bestuursorganen.

De naderende Brexit zorgde voor een grote hoeveelheid complexe regelgeving. De minister overwoog zodoende dat “het op enig moment noodzakelijk kan blijken om op zeer korte termijn een oplossing te realiseren voor een gerezen probleem dat samenhangt met de terugtrekking van het VK uit de EU, of voor een ander, nog onvoorzien probleem (Memorie van Toelichting).”[1]

In dergelijke gevallen, zou, zo overwoog de minister, de totstandkoming van een wetswijziging niet kunnen worden afgewacht. Het initiële artikel X van de Brexitnoodwet voorzag daarom in een regeling die snel wetgevend ingrijpen mogelijk maakte. Het betreffende artikel bepaalde kort en goed dat, in afwijking van hetgeen bij formele wet was bepaald, bij algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling – lagere regelgeving – voorzieningen getroffen kunnen worden met het oog op een goed verloop van de terugtrekking. Artikel X van de Verzamelwet Brexit bood het parlement met andere woorden de mogelijkheid om – buiten het parlement om – regels  te stellen die afwijken van door de formele wetgever – de Staten-Generaal en de regering – gegeven regels.

Het gebruik van algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen is op zichzelf bezien niet problematisch. Zolang AMvB’s berusten op een formeel-wettelijke grondslag is de lagere wetgever vrij in het gebruik van lagere regelgeving. Ook in het geval van de Brexitnoodwet zou sprake zijn geweest van een formeel wettelijke grondslag voor de AMvB. Het omstreden artikel X van de noodwet bood immers de juridische mogelijkheid om “bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling (…) tot een jaar na de datum van terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie, voorzieningen te treffen met het oog op een goed verloop van deze terugtrekking (Artikel X Verzamelwet Brexit).”[2] Probleem is echter dat de grondslag van de wet zo breed is dat de wetgever de mogelijkheid heeft om velerlei maatregelen te nemen zonder specifieke grondslag. Er is nog wel een formeel-wettelijke grondslag, maar deze is dusdanig breed dat deze formeel-wettelijke grondslag in feite wordt uitgehold. Ministers krijgen onder de Brexitnoodwet de mogelijkheid om via lagere regelgeving – waar zij dat nodig achten – regelgevend op te treden, en af te wijken van regelingen die ze nodig achten. Het parlement is niet betrokken bij de totstandkoming van deze lagere regelgeving en wordt zodoende buiten spel gezet.

Tegen die achtergrond is het dan ook begrijpelijk dat het CDA zich samen met twaalf andere partijen kritisch heeft opgesteld tegenover het wetsvoorstel en er extra waarborgen zijn ingebouwd. Zo dienen de beide Kamers twee weken voorafgaand aan het instellen van de AMvB geïnformeerd te worden. Ook wordt de minister bij structurele wijzigingen, op straffe van verval van de AMvB, verplicht de maatregel zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen acht weken na het tot stand komen van de algemene maatregel van bestuur bij formele wet te regelen. Ten slotte is de termijn waarbinnen Brexit-maatregelen genomen kunnen worden ingeperkt van een jaar tot een half jaar.[3]


[1] Kamerstukken II, 2018–2019, 35 084, 3, p. 18. 
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35084-3.html

[2] Kamerstukken II, 2018-2019, 35 084, 2, p. 5. 

[3] Kamerstukken I, 2018-2019, 35 084, A, p. 6.  

https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20190129/gewijzigd_voorstel_van_wet

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *